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近期，美国食品药品管理局（FDA）副局长Andi Fristedt女士和副局长Mark Abdoo先生等一行访问北京大学，分别就FDA的立法改革和全球发展策略做公开演讲。

FDA此次访华，是基于其与北大合作的IPEM（International Pharmaceutical Engineering Management）人才培养项目。而历史上中美两国药品监管部门的互动交流，最早可追溯到1979年,原CFDA首个代表团赴美国FDA实地参观期间。

彼时，适逢“改革开放”初期，中国政府为寻求国外现代化的经验，邓小平及各部委官员纷纷外出访问，掀起了一波“出国考察潮”，为的是在国外广泛接触、深入调查和研究，了解现代化工业发展的水平，把国际上先进的好的管理经济的经验学回来。

此后双方的交流，有来也有往。2008年11月，美国FDA开设了其史上第一个海外办公室，地点便在中国北京。“过去数十年来，我们与中国的合作有增无减。”Mark Abdoo在活动中如此谈到，他还表示，本次来华行程也包括与中国NMPA有关人员的会面，不过具体主题和事项未对外透露。

在活动现场的演讲中，Andi Fristedt女士表示，早在上世纪末，美国FDA就面临着审查人员不足、可调配资源有限从而导致审评项目积压、监管水平落后于产业发展等现实问题，通过PDUFA等一系列用户付费法案，FDA在数十年的摸索和改革中冲破了上述掣肘（breaking everything），建立起透明、科学、标准化的审评流程，助力美国医药创新持续发展。

本文针对Andi Fristedt女士的现场发言进行了不改变原意的翻译、提炼和编辑，仅供行业人士参考分享。

01
“breaking everything”
打破审评积压的PDUFA法案

PDUFA法案颁布于1992年，在那之前，FDA能调配的各方面资源很有限，完全不足以支撑我们进行必要的产品审查。

（编者注：PDUFA法案即The Prescription Drug User Fee Act，《处方药申请者付费法案》，其允许FDA从申请药品、生物制品上市的的制药企业收取相应的费用以支持药品审评工作，这些费用已成为FDA药品审评工作经费重要来源）

结果是，FDA和行业之间无法建立顺畅的审评沟通机制，即使是非常必要的产品沟通会议，偶有发生时都会被视为一种“特权（privilege）”。制药企业发起申报的一项审查，可能持续长达2年之久。因此在那时，美国的创新药审评审批速度明显落后于不少其他国家。可以说，无论对美国还是全球而言，监管资源不足，都会付出实际的代价。

为了应对当时的重重困难，在患者群体的支持下，FDA与制药行业协商一致，同意由申请者支付费用来补充FDA的审评审批预算。作为回报，FDA承诺以更快的速度完成审查。

自此，FDA进入了申请者付费审查的时代。也正是在这个时期，我们更加意识到，即使是由申请者付费，FDA必须保证每一项审查的决策，无论批准或是不批准，都仍是基于完整、独立和科学的审评标准、法规和程序之下得出的结论。

为此，FDA在实施PDUFA时采取了诸多措施，其中包括建立透明的工作文化和内外部监督系统，让员工能够畅所欲言，毫无顾忌地向审评专员提出质疑(“challenge”)，也让任何利益相关方无论是行业或消费者群体等能够向FDA提出质疑,哪怕是在法庭上。从某种程度上而言，保持公开透明(“transparency”)，是FDA作为一个在患者和行业之外的第三方机构，在工作中必须秉持的最重要的核心精神。

自1992年以来，每隔5年FDA和行业都会进行一次重新谈判，一方是FDA及我们的核心专家，另一方是行业的主要代表，在谈判桌上共同研究现行的申请者付费法案条例中，哪些应当被摒弃，哪些需要增加或强化，其可能是提出申请后产品审评审批进度的合理安排（“timelines”），也可能是向FDA专家申请沟通会议的合理途径，特别是围绕行业希望监管方也能参与其中的指南研讨会。

最初，PDUFA只能用于支持新药上市申请(NDA)或生物制品上市申请（BLA）环节，但随着时间推移，其他与处方药开发相关的具体活动，如临床前药物开发和上市后的产品改进，也已允许由PDUFA途径进行。尤为重要的是，PDUFA为FDA进行现场审查检查提供了支持经费，这有助于我们确保临床试验的正确性和安全性等，也有助于深入评估制药商合法合规研发生产药品的能力。

02
“a win for industry and patients”
优秀的监管政策，是产业和患者的胜利

1992年至今，美国国会每5年会重新授权一次新版PDUFA，现已经更新至第7版。值得注意的是，从诞生之初起，PDUFA便是由FDA和制药行业直接进行谈判协商，再将达成一致的协议提交国会寻求同意和实施，这一路径是非常不同寻常的（与其他自上而下推动实施的政策相比，编者注）。

此后，其他用户收费计划也陆续被采用。例如2002年启动的医疗器械用户付费修正案（MDUFA），有利推动了FDA医疗器械监管流程的可预测性和透明度的提高；2012年启动的仿制药用户付费修正案 （GDUFA），在那个仿制药行业蓬勃发展的时期有效缓解了FDA审批积压的问题；同在2012年启动的生物类似药用户付费法案（BsUFA），充分加速了生物仿制药申请的审评流程以及上市后的安全评价等。

截止目前，以上用户付费项目最新版本分别为PDUFA 7、MDUFA 5、GDUFA 3 和 BsUFA 3,这些用户收费计划不仅为FDA的发展赢得了胜利，也是制药行业的胜利，是广大患者的胜利。

正是由于PDUFA的实施，在细胞和基因疗法方面，FDA的工作在过去7年经历了指数级增长，目前有近2000个相关项目正在积极推进。在7年前这是完全不可想象的，当时为了解决这一领域的审查审批问题，我们做出一系列承诺，包括在生物制品评估和研究中心（CBER）增加人力、制定多项相关指南、召开多次公开会议等，来研究新技术和新方法的审评审批问题，还要努力保证审评审批标准完全以患者为中心出发和建立。

FDA还启动了针对罕见病的“曲速行动沟通试点（Operation Warp Speed Communication Pilot）”，它不仅为参与的研发商提供正式的线下会议，还包括电子邮件及其他可以持续交流的非正式渠道，以确保FDA与罕见病药品和疗法的开发人员保持动态沟通。

（第一代“曲速行动，即Operation Warp Speed ，是美国政府于2020年5月15日发起的一项计划，其目的是加速疫苗开发并能形成大规模生产和销售，从而预防新冠病毒在美国继续传播，编者注）

最后，PDUFA 7 还将重点放在数字健康技术（DHT）上，这是一个代表着未来趋势、可能产生爆炸性创新的领域。我们知道，随着世界进入第四次工业革命，数字健康技术为医疗产品的开发提供了大量的潜在好处，丰富多样的数字化数据资源可以实时大规模使用，存储容量也趋于无限，这些数据正被广泛用作临床试验系统的一部分，从而促进临床试验更有效地进行。

例如，DHT可以促进分散式临床试验的开展，在这些试验中，无论试验参与者身处家中、学校、工作场合，甚至户外，试验数据都可以作为日常任务的一部分直接从参与者那里远程记录和分析。DHT在临床研究中的使用不仅可以帮助远程实施、获取信息，减少实地访问患者的负担。我们知道，这种方法也意味着我们有能力增强临床研究工作的多样性，这是我们发展分散式临床试验的一个重要部分。

最后，我想重申本次发言中的两个重点：

一是FDA进行药械产品审评审批时向制造商收取费用，但无论最终结果是否批准，我们都承诺每项决策完全取决于科学化、标准化、患者安全性和透明度等多方面的考量，这是 FDA 开展工作的核心理念。

二是用户付费系统的效果。用户付费系统使FDA能够达到既定的绩效目标，例如在可预测的时间表内就药物申请做出决定。它加速了那些本应在第一时间获批的药物的上市进程，可以更快地到达患者手中。因此，美国继续引领全球药物不断创新发展，这不仅可以使美国患者获益，对世界各地的患者而言同样意义重大。